Si hace unos años hubiéramos visitado San Lázaro en épocas de presupuesto, habríamos visto largas filas de alcaldes, cabilderos y funcionarios de gobiernos locales. Durante las nueve semanas que van de la presentación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) a la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), estos líderes locales iban a negociar con “sus” diputados o con funcionarios de Hacienda para que una parte del gasto público, aunque fuera minúscula, llegara a sus municipios o distritos. Sin embargo, desde la llegada de Morena al poder, estas filas han desaparecido.1
¿Esto sugiere que se acabó la negociación del presupuesto entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales? Todo parece indicar que este es el caso, porque ya no hay muchos recursos que gestionar: el componente federalizable del Ramo 23, que era negociable por diseño, ha sido eliminado casi por completo. Desde la creación del Ramo 39 en el año 2000, esta es la primera vez que el gobierno federal no cuenta con un mecanismo específico para la negociación del presupuesto con los gobiernos locales y legisladores.
Nuestra hipótesis es la siguiente: la existencia de mecanismos de negociación para la transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales y legisladores depende de variables como el ciclo político y la composición partidista de la cámara de diputados.2
Para comprobar esta idea, construimos una base de datos que va de 2001 a 2022 con todas las modificaciones presupuestarias que se han hecho en el Congreso. Esta base de datos amplía en 15 años las observaciones disponibles sobre las adecuaciones presupuestarias —en los sitios de datos abiertos del gobierno federal, el PPEF se encuentra disponible sólo a partir de 2015—.
Cabe advertir que la influencia de la Cámara de Diputados sobre el PEF no debe ser medida sólo a través de las modificaciones presupuestarias. Que no se cambie nada de este documento durante su discusión en el Congreso podría implicar que el presidente anticipó de manera correcta las demandas de los legisladores. En el contexto del gasto federalizado, esta técnica de análisis puede ser aplicada ya que a los fondos federalizables-negociables se les asignan recursos hasta el momento de la negociación; no hay anticipación por parte del Ejecutivo. El análisis debe hacerse caso por caso.
El uso del gasto centralizado en las entidades ha sido constante a lo largo de los años en las negociaciones del gasto federalizado. Este tipo de gasto se basa sobre todo en la construcción de obras de infraestructura en entidades y municipios, se asigna a discreción del Ejecutivo y es ejercido directamente por la Federación. El caso más visible es la refinería de Dos Bocas en Tabasco. También hay otros ejemplos de gasto centralizado que, si bien son más discretos, funcionan bajo la misma lógica, como los proyectos hidráulicos y, en mayor medida, el mantenimiento y construcción de caminos y carreteras a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). De hecho, entre 2002 y 2022, la SCT ha sido el segundo ramo con el mayor monto de resignaciones en términos absolutos.
También encontramos que entre 2003 y 2019 se emplearon mecanismos de negociación opacos y que, a diferencia de los recursos mencionados en el párrafo, se entregan para su ejercicio a los gobiernos locales. Esta forma de gasto es preferida a la anterior por el margen de acción que otorga. Estos mecanismos son el Ramo 39 (Programa de Apoyos al Fortalecimiento de las Entidades Federativas); Programas y Acciones de Seguridad Pública, ya extintos; y, más recientemente, la vertiente federalizable del Ramo 23.3 Estos fondos son lo que en la literatura especializada se conoce como instrumentos presupuestarios informales: la lógica mediante la cual son distribuidos depende de elementos contextuales y no de un criterio fijo a lo largo del tiempo.
Aunque estos ramos cumplen la función de procurar una esfera de negociación al gobierno federal, el uso de un mecanismo u otro ha variado a lo largo del tiempo. Entre 2003 y 2006 se usó el Ramo 39, que las entidades debían destinar principalmente a la construcción de infraestructura. Este ramo fue creado en un contexto de conflicto entre el Ejecutivo federal y los gobernadores de oposición, quienes acusaban al presidente de dar un trato privilegiado a las entidades gobernadas por el PAN. Sin embargo, no había una forma de estimar los recursos totales de este fondo, por lo que año con año debían de ser negociados.
Entre 2006 y 2012, durante el periodo de Felipe Calderón, la distribución de fondos se centró en la parte federalizable del Ramo 23, el cual permitía el “etiquetado” de los proyectos que promovieran los legisladores a través de bolsas como el Fondo de Pavimentación de Municipios o los Programas Regionales. El uso del Ramo 23 como mecanismo de negociación se acentuó durante el sexenio de Peña Nieto: se pasó de un promedio anual de 28 000 millones de pesos con Calderón a una media de casi 50 000 millones durante el sexenio del priista. Este es el Ramo con el monto más alto de reasignaciones en el periodo que capturamos en nuestra base de datos.
La ruptura con este mecanismo se dio en 2019, con el primer presupuesto sobre el que la 4T tuvo injerencia. En la actualidad sólo el gasto centralizado, con todas las desventajas que conlleva, puede ser negociado entre los gobiernos subnacionales y el gobierno federal. ¿A qué se debe el abandono de este tipo de mecanismos? No es que el PAN o el PRI estuvieran más dispuestos a dialogar con la oposición; como mencionamos antes, esto se explica por factores políticos, como los años de elecciones y la composición del Congreso.
Según nuestra información, hay evidencia de una relación negativa entre el número de diputados oficialistas o aliados y los montos negociados en la parte federalizable del PPEF. Encontramos que mientras menos plural sea el Poder Legislativo, menos reasignaciones presupuestales habrá; es decir, el PPEF y el PEF serán muy parecidos en sus montos (ver Gráfica 1).
Entre 2001 y 2012, ningún partido político en el Congreso tenía una fuerza avasalladora, lo que explica los montos elevados en las reasignaciones de los ramos seleccionados. De 2013 a 2016 estuvo vigente el Pacto por México, por lo que podríamos especular que como parte del acuerdo del PRI para mantener la unidad legislativa que necesitaba para aprobar las llamadas reformas estructurales se dotaba de recursos a los demás grupos legislativos. De ahí los montos elevados que vemos en este breve periodo.
A partir de 2019, con un Congreso dominado por un único partido, las modificaciones han caído a niveles mínimos. Los votos de la oposición dejan de ser necesarios tanto para brindar legitimidad política al presupuesto como para aprobar cualquier otra iniciativa, y por lo tanto las reasignaciones caen. Así, el consenso es prescindible.
El ciclo político (los años en que hay elecciones) también parece tener un efecto sobre los montos reasignados. El promedio de las reasignaciones dentro del PEF es mayor en ejercicios con elecciones federales con respecto a los años en que no las hay —51 000 millones contra 38 000 millones de pesos anuales en promedio, respectivamente—; la “participación” de los diputados en el PEF es 33 % mayor durante años electorales. Esto sucede así con excepción de 2009, año en que las reasignaciones se limitaron por los efectos de la crisis económica, y en 2021, ya con un Congreso políticamente homogéneo.
Queda por analizar cuáles han sido las consecuencias de la poca participación de los legisladores en los últimos PEF. La respuesta está lejos de ser unánime.4 Quienes argumentan a favor de la influencia legislativa, mencionan que el presupuesto resultante será más representativo de las prioridades del país y que sería un contrapeso al Ejecutivo.5 Esto podría servir para que, por ejemplo, no cayera el presupuesto de los organismos autónomos —hasta 2019, las reducciones a estos organismos representan menos del 2 % del total de reducciones; a partir de ese año han estado en torno al 10 %—.
También hay argumentos en contra: uno de ellos es que los legisladores tienen incentivos electorales para aumentar el gasto público sin tomar en cuenta la estabilidad macroeconómica del país. Además, se plantea que mientras mejor se preserve la propuesta del Ejecutivo, se tendrá un presupuesto más homogéneo y eficiente. Por último, hay que decir que debido a los recursos con los que disponen, existe cierta desigualdad en la capacidad de negociación entre los municipios: no es lo mismo gestionar un presupuesto siendo Tijuana que San Francisco Ixhuatán.
La pluralidad del Congreso tiene consecuencias claras para la gestión del federalismo fiscal.
Emmanuel Ramírez Casillas
Consultor independiente
Alejandro Moreno Jiménez
Estudiante de doctorado en la Universidad de York, Reino Unido
Los autores son fundadores de LAAP, una iniciativa civil que busca democratizar el análisis de las finanzas públicas en México.
